PDFファイルはこちら
カレントアウェアネス
No.287 2006.03.20
CA1589
研究文献レビュー
図書館の様々な運営形態
1. 対象文献
本レビューは，近時，図書館界の話題となっている様々な図書館の運営形態について，近年の国内における研究状況を明らかにすることが目標である。図書館の運営形態は研究の対象であると同時に，実践を伴うものであり，必ずしも「研究」レベルにだけとどまるものではないことを予めお断りしておく。
レビューの対象とする文献等は，他の「研究文献レビュー」と同様に最近2年間程度とするが，業務委託等に関してはさらにさかのぼって取り上げる。また，高度に実践と結びついたテーマであるが故に，特定の館についての話題が多くなることもある。原則として図書館を対象とする論著を取り上げるが，運営形態によっては他の施設等についての言及のなかから関連する部分を指す場合も含めた。
2. 「様々」とは
公立図書館の運営形態には，直営・一部（範囲はいろいろあるが）委託・PFI・指定管理者制度によるものがある。直営は「官」の責任で司書等を雇用し業務のすべてを管理するものであり，契約にもとづいて，その一部を「民」に委ね「官」が管理するのが一部委託である。「民」の活力・財力を利用して日常的な運営を行い，計画策定や長期的展望に関わる部分や選書・図書館間協力といった業務を「官」の責任で実施するのが「PFI方式」である。議会の同意を得て「管理者」を指定し，3〜5年程度の中期間にわたって業務のすべてを委ねる制度が「指定管理者制度」である。これらのなかで，本稿執筆時点において最もホットな運営形態は「指定管理者制度」にもとづくものである。山梨県山中湖村・北九州市・明石市・伊勢市といった自治体で実施され，あるいは，2006年4月からの実施が確定し，それぞれ特色をもった形での運営が実践・企図されている。図書館等の施設について，たとえ業務の一部であっても何らかの形で民間活力を利用している自治体にあっては，2006年9月までに「直営部分」を残すのか「指定管理者制度」によるのかを確定することが求められており，それに向けての態度決定を迫られた各図書館がこれらの文献資料から学びとろうとしている。
指定管理者制度は，桑名市等において実現したPFI法にもとづく運営形態のアンチテーゼとして出てきたことに注目するべきである。雇傭形態はともかくとして「館長」職を自治体側が確保することが運営の実際を難しくしているとの認識があり，その克服を目指して「全面的な委託」という形を取ろうとしている。
「委託」という運営形態は，専門図書館界においては1960年代末から導入されており，公立図書館・大学図書館に広がるのは1970年代半ばからである。図書館で実施される業務を日常的なものと臨時的なものとに区別し，後者から導入され，次第に前者にも範囲を広げていった運営形態である。部分的な委託や，臨時的な委託については「運営」の根幹にかかわらないとの認識で導入したところが多いが，やがて「部分」の範囲が広がり，臨時的と意識していた業務が恒常的になるにつれ，その影響は全図書館界に及ぶことになっている。特に注目すべきことは，こうした時機に「根幹的業務か否か」という点についてのみ論議を深める傾向があったことである。この発想は当初から「根幹的業務でなければ委託してもかまわない」ということであり，当時の情勢からすると迫り来る職員定員削減の波を如何にしてくぐり抜けるかという視点が重視され，「かまわない」範囲を次々と拡大していくことになってしまった。論議の基盤を十分に踏まえないままに当面する業務に引きずられたという面が濃厚であり，かかる見方での反省はいまだに図書館界からは提示されることがない。「PFI」にしても，提起された当時の図書館界の反応は「新たな形の委託」としか受けとめられておらず，的はずれな批判が横行した。なかで「業務水準」の内容を論議しようとしたものは適切な方向であったが，「実現可能性」を追究しないままでの提起であったため機能することがなかった。いま，「様々な運営形態」として検討しようとしている論著についても，どのような立場・視点で見るかによって評価は当然のことながら異なることになる。これら様々な運営形態を，横断的に比較し考察できるのは大澤正雄著『公立図書館の経営（図書館員選書：21）』補訂版(1)である。基本的な資料も適切に紹介・引用されている。
3. 委託についての論著
桑原芳哉「公立図書館の「コスト算出」と民間企業による「疑似公募入札」−『行政サービスの外部委託に関するビジネスプラン研究会報告書』における図書館関係分析結果について」(2)にまず注目したい。本来ならば対象となっている『行政サービス…』(3)を取り上げるべきだが，図書館関係はほんの一部であることから，論評された本論考に触れることにした。委託の可能性の低い業務として「図書館をどうしたいか，というビジョンの確立」「住民に提供・展開するサービスについての政策立案」があり，日々の運営のなかで図書館員が「考える」ことがこれらの業務への展望を示すものを生み出すという視点は重要なものであろう。本来の報告書の目的は「コスト算出」にあったのであろうが，あまりにも不確定要素が多く機能するものとはなっていない。ビジョンの確立・政策立案は，図書館という名の「公共サービス」をどう実現するかにかかっている。
『みんなの図書館』325号は「公共サービスとしての図書館サービスを考える：委託・PFI問題をめぐって」と題する特集を組んでいる。佐藤直樹「図書館カウンター委託から1年：流れぬ川の堰を開けて」では，「公共サービスとしての図書館サービスのあり方を幅広く考え論議していただくために」という関心のもと，委託された図書館の館長から見た委託「ダメ」論への反証を具体的に示している(4)。また，『月刊自治研』1997年5月号からの転載で，公共サービスの意義と役割を先駆的に論じた記事（中村順「公共サービスの生きる道：連帯を求めて個立を恐れず」）(5)では，公共サービスを「行政が固有に担うべき領域ではなく，企業・民間・非営利団体と協働して行うものである」との考え方を紹介する。委託を不適切と考える山重壮一は，委託が広がると「図書館を担う専門的人材を根絶やしにしてしまう」との危惧を抱く(6)。委託推進の論理がやみくもな人件費削減を求め，正規の公務員から非常勤に，さらには嘱託・アルバイトへと転換されてゆき，その行き着く先が「委託」だとすると新たな「専門的人材」を図書館に呼び込むことが困難になり，開いていて良かった，しかし利用者自身が見つける資料しか利用できない，といった図書館へと変貌すると予測する。それは図書館の公共性を喪失させ「知的ひきこもり」の状態を現出すると考えている。委託などの形で図書館の管理運営を自治体から切り離すことが，図書館の可能性を限りなく小さくするとの論は守谷信二も訴えている(7)。この点は，多様化する運営形態を鳥瞰的に検討するにあたり重要な視点としなければならない。こうした視点は，山口源治郎が2002年11月号の『月刊東京』で指摘していた(8)が，十分に理解・検討されないままに時間が経っている。「公共サービス」に関する論議と，それを担う「専門的人材」のあり方に関しては，当面している様々な運営形態を考えるにあたっての最重要点としなければならないだろう。両者を密接に関係づけ，「行政の推進する公共サービス」の「おかしさ」を指摘し，住民のもつ「思考の幅広さ」を支援することこそが専門的人材と措定するならば，直営のままで「おかしさ」を明らかにできるシステムの形成が提起される必要があるし，直営以外のシステムにおいて訴求される目標・目的と専門的人材の継続的確保に対する提案を求めなければならない。多様化する運営形態との接点を新たに探り出す必要が生まれる。
東京23区には二つの流れがある。一つは「非常勤職員を取り込んだ直営」であり，一つは「委託」である。両者がどのような影響を与えあっているかを見ることができるのは小形亮「東京23区におけるカウンター業務委託の導入と職員構成の変化」(9)である。また，両者を同時に考える論著としては『みんなの図書館』306号の「特集：「窓口の業者委託」の問題点」がある(10)。住民・利用者からは「条件が悪いにもかかわらず，それでも図書館で働きたいとの思いを持つ非常勤職員」への期待がありながら，新たなサービスを大胆に展開しようとしてもできない事情が明らかにされている。委託の場合は，契約時点で設定したサービスを拡大することは，その提案すら許されない。いずれにしても利用者・住民にとっては「与えられたサービス＝行政の推進する公共サービス」の範囲でしか図書館は機能しないことになる。東京23区の委託の実態を明らかにした資料『東京23区委託実態調査報告書』図書館問題研究会東京支部(11)からは，多くの課題を見いだせる。また『ず・ぼん：図書館とメディアの本』は連続して図書館の委託問題を扱っている(12)。東京23区がターゲットとなっているが，利用者の立場・非常勤で雇用されていた立場・出版社からの視点・労働組合役員の立場など豊富な視点で課題を摘出する。10号（2004年12月）の東京11区の委託料比較，11号（2005年11月）で明らかにされている大田区における「委託料」の経年変化など興味を惹く内容が多い。
専門的人材の継続的確保と，その労働条件の維持・向上，さらには利用者・住民の立場に立った公共サービスとしての図書館機能を展開できそうなシステムとしてNPOによる図書館の運営を挙げる例がある(13)。住民が自主的に組織し，自らの文化的欲求を満足させる機能をもつNPOが地域の図書館との協働を目指すことは豊田高広「NPOとの協働による図書館経営」(14)にあるように，確かに意義の高いことである。山口源治郎は，このような考え方に「行政責任の担保」「NPOが行政支配下に入ること」などから疑義を呈している(15)。NPOが「図書館の運営だけ」を引き受けているならば，大きな展開は期待できないだろう。法人の活動の一部として引き受け，本来の活動と積極的に結びつけて受託するという方向であれば効果は出てくる。にもかかわらずNPOへの委託について図書館界は比較的「寛容」に見える。
目録作成業務，カウンター業務などといった一部の業務委託で先行していた大学図書館では，いまや「アウトソーシング」の名のもとに図書館としての部門・機能のすべてを外部に委託する方向が強まっている(16)。契約等で定められた範囲での業務代行から，業務そのものの設計・計画変更・運営までを実施する。学園法人の出資する会社に日常業務全般を委託し，専任職員は(1)学園課題への対応，(2)業務方針・中期計画の策定，(3)選書，(4)新規事業の企画，(5)学内外への連携・渉外・折衝，(6)日常業務全般の管理へと特化する(17)。その流れは「学術情報ネットワークへの参加を視野に入れた複数機関による共通プラットフォーム上での共同事業体設立」(18)へと指向する。かといって大学図書館側と受託者の間に適切な関係が成立しているとは限らない(19)。受託者からの発言は数少なく，実情をわずかに知りうるのが木俵康之「公立図書館における業務委託について：会員レポート」(20)である。株式会社としての社会的使命が「効率と営利の追求」であり，それを背景に公共サービスの「「仕組み」をリファインする」ことと考えており，能力さえあれば「誰からも認められるプロフェッショナルな司書」が育ち，「司書がひとつの職業として認知される」夢を語っている。とはいえ「委託」「PFI」「指定管理者」のすべてに関わりをもつTRCの代表取締役会長・石井昭は「現場の業務委託なんていうものは商売になりません。」「こんなものをうちはやりたくないですね。」とまで言い切る(21)。現在引き受けている理由は「現に私どものデータと物流を使っている」からであり，図書館で行われている選書などの業務のノウハウを体得するためと理解される。これらの論著を見ながら，図書館は方向性を検討しなければならないだろう。
4. PFIをめぐって
図書館員に馴染みのある資料でPFIを総括的に紹介したのは坂田和光「イギリスのPFIの概要と問題点」(22)である。基幹的社会資本整備と公共支出コントロールを追求して策定されたシステムとして紹介されているが，日本では「民間資金活用という旨味のある部分ばかりが注目されて」実施官庁主導型に変質する。図書館において実施することを具体的に提起したのは加用真実ほか「変化する図書館機能と空間創造」(23)で，鹿島建設の関係者によるものである。NPOである日本PFI協会の事務局長浜野道博は「図書館とPFI」，「PFIと公共図書館（特集：公共図書館のニューウェイブ）」(24)で，高品質の公共サービス・公的財政負担軽減・高い職能をもつ司書の職場というイメージで推奨する。北克一は具体的に動き出した桑名市の事例をも見ながら，公共サービスの評価の主体は住民であること，実施自治体が広く情報公開を行いながら評価すべきであることを求める(25)。図書館問題研究会は，2002年に開いた第49回全国大会のテーマ別交流会で「PFIって何だろう？（PFI入門）」を取り上げている(26)。また，公共サービスの本質，住民の参加とチェックの必要性，長期にわたる図書館イメージの固定化などを問題点とする批判論も出ている(27)。
走り始めたPFI図書館についての文献は先行した桑名市の分だけである。1年以上が経過したが「PFI図書館とは」という評価を下すのは時期尚早であろう。桑名市立図書館の事例を紹介した文献には，元市議が評価と期待を語った杉本治彦「桑名市のPFIによる図書館建設の諸問題について」(28)，他自治体の図書館員による評価と住民による評価の違いを指摘する小川俊彦「PFIの図書館」(29)などがある。柴田正美「PFIによる図書館の建設と運営：桑名市事案を審査して」，吉田育代「桑名市図書館PFIの特長と立ち上げまでの苦心（抄）」(30)は，当事者の視点と期待が的確に表現されている。なお，第6回図書館総合展TRC主催フォーラムの記録『開館56日，日本発のPFI図書館：桑名市立中央図書館を熱く語る：議事録』(31)は，今後の桑名市図書館の方向性を提起した内容を含んでおり示唆が多い。最後に，美野輪和子「社会資本整備とPFI：公共サービスにおける官民の役割分担」(32)は，指定管理者制度・市場化テストが導入されれば「民間開放へのスピードは加速していくとみられ，PFIにとっても追い風となるだろう。」としている。長期的な視点を求められている図書館サービスについて同様なことが言えるのだろうか。
5. 最大の関心事：指定管理者制度
「地方自治法の改正」により可能となった図書館への指定管理者制度の導入は，検討期限が明示されていることもあり図書館界全体での検討が急速に行われ，日本図書館協会によっておおよその方向性も出されている(33)。そこでは「公立図書館に指定管理者制度を適用することには制度的な矛盾があると考え」，図書館法第17条との関連や，サービス拡大への積極的原理をとりこむことの難しさなどを理由として慎重な検討を求めている。こうした結論に至る背景となる資料群は『指定管理者制度（図書館政策資料IX）』，『指定管理者制度2（図書館政策資料X）』(34)に収録されている。
『図書館雑誌』98巻6号の「特集：指定管理者制度と公立図書館経営」(35)は，社会教育活動を充実させることができるか（倉澤生雄），住民の意思に委ねる（座間直壯），専門職は育つのか（汐崎順子）といった提起がされているほか，PFIと指定管理者制度の関係を明らかにする（日高昇治）論著から構成されている。また『図書館雑誌』99巻4号の「特集：これからの公立図書館の行方−指定管理者制度導入をめぐって」(36)は，目指される図書館像は「異様」と断ずる導入反対論（山口源治郎），コストとサービスや職員の意識からの慎重検討論（竹田芳則），PFI手法での評価手法を導入するという提案（熊谷弘志）を掲げている。初の指定管理者による公立図書館は山中湖情報創造館であり，その館長・小林是綱は2005年2月2日の『朝日新聞』で，指定管理者による運営に対する疑問視に対し，「直営」とされている多くの図書館の現実こそ問題だと批判する(37)。
指定管理者制度そのものと関連する文献を紹介する薬袋秀樹「指定管理者制度の概要と参考文献」(38)は，的確に状況を把握するのに有用なものとなっている。
6. おわりに
公共サービスとしての図書館サービスを運営する主体について，様々な選択肢が存在するようになった。そのことが公共図書館の有用性を直接的にアピールすることにつながるならば意義のあることだろう。けれども，「選択」を誰がするのか，そして選択結果について責任を負うのは誰なのか，それらが歴史的に，また将来に向けてどういう意味をもつのか，といったことまで見通した論著は数少ない。評論家風に「有るべき論」を掲げるものよりも，当事者として関わった人たちの反省を込めた積極的な発言をこそ真摯にとらえるべきだろう。
帝塚山大学：柴田正美（しばた まさみ）
(1) 大澤正雄. 公立図書館の経営(図書館員選書：21). 補訂版. 東京, 日本図書館協会, 2005, 274p.
(2) 桑原芳哉. 公立図書館の「コスト算出」と民間企業による「疑似公募入札」:『行政サービスの外部委託に関するビジネスプラン研究会報告書』における図書館関係分析結果について. 現代の図書館. 43(2), 2005, 81-84.
(3) 株式会社ABM. 平成15年度「行政サービスの外部委託に関するビジネスプラン研究事業」報告書. 2004, 238p. (オンライン), 入手先< http://www.meti.go.jp/report/data/g40617aj.html >, (参照2006-01-20).
(4) 佐藤直樹. 図書館カウンター委託から一年：流れぬ川の堰を開けて. みんなの図書館. (325), 2004, 30-44.
(5) 中村順. 公共サービスの生きる道：連帯を求めて個立を恐れず. みんなの図書館. (325), 2004, 5-15.
(6) 山重壮一. 図書館は委託で発展するのか. みんなの図書館. (325), 2004, 16-29.
(7) 守谷信二. 公立図書館が失うもの. 三角点：季刊図書館誌. (復刊14), 2005.
(8) 山口源治郎. 公立図書館における「構造改革」の動向とその特徴. 東京. (230), 2002, 2-5.
(9) 小形亮. 東京23区におけるカウンター業務委託の導入と職員構成の変化. みんなの図書館. (336), 2005, 46-58.
(10) 特集:「窓口の業者委託」の問題点. みんなの図書館. (306), 2002, 1-29.
(11) 図書館問題研究会東京支部[編]. 東京23区委託実態調査報告書. 東京, 図書館問題研究会東京支部, 2003, 57p.
(12) 特集:図書館の委託(2). ず・ぼん. (10), 2004, 57-138. ; 図書館の委託(3): 大田区・委託の現在. ず・ぼん. (11), 2005, 156-166.
(13) 細谷洋子. NPO（民間非営利組織）と図書館活動. みんなの図書館. (262), 1999, 46-58.など
(14) 豊田高広. NPOとの協働による図書館経営. みんなの図書館. (277), 2000, 4-17.
(15) 山口源治郎. 図書館を委託にしてよいのか(2). みんなの図書館. (275), 2000, 41-49.
(16) 鈴木正紀. 大学図書館の業務委託:業務の外部化問題はわれわれに何を突きつけているのか. 図書館雑誌. 97(3), 2003, 162-165.
(17) 守谷淳子. 大学におけるアウトソーシング：中小規模図書館における事例紹介. 大学図書館研究集会記録. (19), 2004, 45-49.
(18) 中元誠. 早稲田大学における図書館組織の再編:現状と課題. 大学図書館研究. (70), 2004, 70-73.
(19) 野村健. 図書館のアウトソーシングに関する小論:透明性を高め,スタッフの戦力化を図るためには何が必要か. 大学図書館問題研究会誌. (28), 2005, 27-36.
(20) 木俵康之. 会員レポート:公立図書館における業務委託について. とうきょうの自治. (47), 2002, 19-21.
(21) 石井昭ほか. 図書館をサポートする仕事:TRC・図書館流通センターはなにを考えているのか. ず・ぼん. (11), 2005, 16-39.
(22) 坂田和光. イギリスのPFIの概要と問題点. レファレンス. 49(1), 1999, 52-89.
(23) 加用真実ほか. 特集:図書館生き残り作戦, 変化する図書館機能と空間創造. 情報の科学と技術. 50(6), 2000, 351-357.
(24) 浜野道博. 図書館とPFI. みんなの図書館. (286), 2001, 60-69. ; 浜野道博. 特集:公共図書館のニューウェイブ, PFIと公共図書館. 情報と科学の技術. 51(7), 2001, 386-390.
(25) 北克一. 公立図書館とPFI(Private Finance Initiative). みんなの図書館. (308), 2002, 27-34.
(26) PFIって何だろう？(PFI入門). みんなの図書館. (306), 2002, 69-71.
(27) 小川一郎. 図書館建設・運営にPFIはなじむのか. 議会と自治体. (54), 2002, 98-104. ; 山口源治郎. 図書館の未来をPFIに託せるか. 図書館雑誌. 97(8), 2003, 518-521.
(28) 杉本治彦. 桑名市のPFIによる図書館建設の諸問題について. 月刊社会教育. 47(10), 2003, 35-41.
(29) 小川俊彦. PFIの図書館. 図書館の学校. (64), 2005, 4-9.
(30) 柴田正美. PFIによる図書館の建設と運営:桑名市事案を審査して. みんなの図書館. (325), 2004, 45-62. ; 吉田育代. 桑名市図書館PFIの特長と立ち上げまでの苦心(抄)(21世紀第5回図書館セミナーより). 図書館の学校. (39), 2003, 7-17.
(31) [図書館流通センター編]. 開館56日,日本初のPFI図書館:桑名市立中央図書館を熱く語る:議事録. 東京, 図書館流通センター, 2004, 18, [25]p.
(32) 美野輪和子. 社会資本整備とPFI:公共サービスにおける官民の役割分担. レファレンス. 55(1), 2005, 29-48.
(33) 社団法人日本図書館協会. 公立図書館の指定管理者制度と今後の取り組みについて:2004年8月6日. 図書館雑誌. 98(9), 2004, 668-669. ; 社団法人日本図書館協会. 公立図書館の指定管理者制度について:2005年8月4日. 図書館雑誌. 99(9), 2005, 667-669.
(34) [日本図書館協会事務局編]. 指定管理者制度(図書館政策資料IX). 東京, 日本図書館協会事務局. 2004, 99p. ; [(社)日本図書館協会編]. 指定管理者制度2(図書館政策資料X). 東京, 日本図書館協会, 2005, 88p.
(35) 特集:指定管理者制度と公立図書館経営. 図書館雑誌. 98(6), 2004, 366-381.
倉澤生雄. 公立図書館と指定管理者制度−公立図書館の設置目的から指定管理者精度を考える−. 図書館雑誌. 98(6), 2004, 368-371. ; 座間直壯. 図書館運営と指定管理者制度−図書館長の想うこと−. 図書館雑誌. 98(6), 2004, 376-378. ; 汐崎順子. 公立図書館の委託−大田区の事例から考える−. 図書館雑誌. 98(6), 2004, 379-381. ; 日高昇治. 指定管理者制度とPFI. 図書館雑誌. 98(6), 2004, 372-375.
(36) 特集:これからの公立図書館の行方−指定管理者制度導入をめぐって. 図書館雑誌. 99(4), 2005, 222-237.
(37) どうなる公立図書館:進む民営化の現場. 朝日新聞. 2005-02-02, 25.
(38) 薬袋秀樹. 指定管理者制度の概要と参考文献. 図書館雑誌. 98(11), 2004, 858-859.
柴田正美. 図書館の様々な運営形態. カレントアウェアネス. (287), 2006, 20-24.
http://www.ndl.go.jp/jp/library/current/no287/CA1589.html
