子どもの読書活動推進の行政施策として要となるのは，2001年に制定された「子どもの読書活動の推進に関する法律」（平成13年12月12日法律第154号）の制定とそれに伴う2002年の「子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画」の閣議決定であり，この法律や計画に伴って，各都道府県・市町村がそれぞれの子どもの読書活動推進計画を策定している（文部科学省 2007a）。また，2008年2月には｢子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画（案）【第二次】｣が発表され，2月28日までパブリックコメントを募集し，2008年3月11日には，「子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画」（第二次）が閣議決定された。
本節では，｢子どもの読書｣を主とした法整備・施策を軸に，行政がその他の側面で子どもの読書の重要性や推進の必要をどのような観点から捉えているかを整理する。
５.２.１. 「子どもの読書活動の推進に関する法律」と関連施策
日本では，2000年の｢子ども読書年｣を皮切りに，子どもの読書に関する近年の行政の動きは活発になった。1997年には学校図書館法が改正されたことも，ひとつのメルクマールと言えるが，社会的な関心はむしろ2000年に経済協力開発機構（OECD）によって実施されたPISAの結果に集まったといえるのではないだろうか。この調査の柱のひとつは読解力(reading literacy) に関するものであり，その結果，「楽しむための読書をしない」と分析された15歳の割合は，OECD加盟国の中で日本がもっとも高く，唯一50％を越えていたことが，衝撃的な事実として新聞でも取り上げられ，また，2001年に制定された「子どもの読書活動の推進に関する法律」でも，この点に言及されている。この法律の制定に伴い，2002年には，「子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画」が閣議決定され，これをもとに各都道府県・市町村で，順にそれぞれの子どもの読書活動推進計画を策定することとなった。閣議決定から5年が経過した2008年には，「子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画」の第二次案が2月に提示され，パブリックコメントが募集された。これに対し，日本図書館協会が意見を明示している（日本図書館協会 2008）。3月11日には，「子どもの読書活動の推進に関する基本的な計画」（第二次）が閣議決定され，文部科学省のウェブサイトで公開されている。
第二次計画では，2002年に策定された基本計画の取組として，以下の5点が挙げられている。(1) 全都道府県において「都道府県子ども読書活動推進計画」が策定されたこと，(2) 公立図書館と連携する学校が大幅に増加したこと，(3) 12学級以上の学校のほとんどで司書教諭が発令され，また，ボランティアとの連携が進んだこと，(4) 学校図書館における図書数のある程度の増加と目録データベース整備の促進，(5) 2002～2006年度（平成14～18年度）に「子どもゆめ基金」により，子どもの読書活動を支援する1,685団体への助成が行われたことである。成果としては，(1) 不読者の減少傾向，(2) 公立図書館における児童書の貸出冊数増加・児童の帯出者数増加，児童室のある図書館の増加，(3) 全校一斉の読書活動の増加，の3点が挙げられている。これらをもとに，第二次計画では，新たな課題として次の4点を挙げている。(1) 小学校，中学校，高等学校と学校段階が進むにつれ，不読者が増加すること，(2) 地域差が顕著であること，(3) 学校図書館資料の整備が不十分であること，(4) 子どもたちの読解力の低下が見られること，である。また，改定の内容として，家庭における取組，地域における取組（子どもの読書環境の地域格差の改善，公立図書館の情報化の推進，公立図書館に係る人材の養成），学校における取組（学校段階に応じた読解力の向上，学校における条件整備）などが挙げられている。
案の段階で，日本図書館協会は意見を表明しているが，そこで出された大きな修正意見は，閣議決定された案でも明確に採用されているものはほとんど見られない。例を挙げると，第一に，財源確保については，第4章の｢財政上の措置｣で｢国は，本計画に掲げられた各種施策を実施するため，必要な財政上の措置を講ずるよう努めるとともに，地方公共団体が地域の実情に応じて自主的に実施する子どもの読書活動の推進に関する施策のための費用について，必要な財政上の措置を講ずるよう努める｣という記述に留まっており，財源の明示はない。第二に，第5章の「地域における子どもの読書活動の推進」で取り上げられている｢公立図書館における子どもの読書活動の推進のための取組｣で，公立図書館の人材について，日本図書館協会は，ボランティアではなく専門職の必要性を示すとともに，計画案に見られた，ボランティアを10万人に，という数値目標に疑義を呈しているが，この点について，第二次計画では，ボランティア10万人案のままである。第三に，第5章2節｢学校における子どもの読書活動の推進のための取組｣の（1）児童生徒の読書習慣の確立・読書指導の充実で，｢卒業までに一定量の読書を推奨するなどの目標｣のように読書冊数を競うことに対する疑義が提示されているが，これについても子ども自身の読書量に関する目標を設定することは閣議決定された第二次計画にそのまま盛り込まれている。
また，第一次計画と類似しているものの内実が変化している点では，両方ともPISAの結果について言及しているが，第一次計画では2000年のPISAの結果をもとに｢楽しみのための読書をしている15歳の割合｣がOECD加盟国の中で最低であったことに言及しているのに対し，第二次計画では2006年のPISAの結果をもとに，読解力の低下に言及している点である。
５.２.２. 各種法律・答申等における子どもの読書への言及
この2000年からの動向の中で，他の法律や各種答申における読書への主な言及を整理しておく。
主なものとして，2004年には文化審議会答申「これからの時代に求められる国語力について」が出され，2005年には「文字・活字文化振興法」（平成17年7月29日法律第91号）1 が制定されている。
｢これからの時代に求められる国語力について｣では，諮問理由には読書についての言及は見られないものの，理由説明では，｢これからの時代に求められる国語力を身に付けるための方策｣として，図書館の充実と読書環境の整備を通じて言語環境を整備することが挙げられている（文部科学大臣 2002a，2002b）。初めの1年間ほどは文化審議会国語分科会のみが実施され，その後国語教育等小委員会と読書活動等小委員会に分かれて幾度か会議が開催され，2004年2月に文化審議会答申が出された。この答申は｢I これからの時代に求められる国語力について｣と｢II これからの時代に求められる国語力を身に付けるための方策について｣の二部構成となっている。
I章では，国語とは，個人にとっては｢知的活動の基盤｣｢感性・情緒等の基盤｣｢コミュニケーション能力の基盤｣であり，社会全体にとっては｢国語は文化の基盤であり，中核｣であり，｢社会生活の基本であるコミュニケーションは国語によって成立する｣としている。さらに，価値観の多様化や少子高齢化などの社会の変化や国際化・情報化の進展の中で，国語は重要な役割を果たすものとしている。また，国語力とは何かについての説明において，国語力とはその中核をなす｢考える力｣などの統合体としての言語を中心とする情報を｢処理・操作する能力｣とその基盤となる｢国語の知識｣などの2領域に分けて考えることができるとし，その能力を育成するための｢聞く力｣｢話す力｣｢読む力｣｢書く力｣のそれぞれについて身に付けるべき能力の具体的目標が示されている。この前半部分では，読書についての言及は，以下の3箇所である。1つ目は，社会変化としての情報化の進展の中で，インターネット上の断片的な情報を体系的に活用する力の育成のために，国語の運用能力や読書などによって培われた｢大局観｣が根幹となるとしている。2つ目に，社会的・文化的な価値観の確立の中で｢情緒力の形成に欠くことのできない｣読書が特に大切であるとしている。3つ目に，国語力の低下の一因として，中学生以降の年代における読書量の低下を挙げている。これらの言及はいずれも，国語の役割や向上が求められる理由として挙げられているものであり，国語力を構成する能力や育成する国語力の項目など，具体的な内容を示す部分では読書についての具体的な言及はない。また，I章において図書館への言及は一度もない。
II章では，国語力を身に付けるための方策として｢国語教育｣と｢読書活動｣の2点を主眼に整理している。｢国語教育｣については，情緒力・論理的思考力・語彙力が重要であり，読書はその育成における中核であるとしている。また，発達段階に応じた国語教育が重要であるとし，その中で，3歳～11・12歳の基礎作り期には言葉の数を増やしたり，言語と事物との関係を明確にしたりするために，読み聞かせや読書体験が重要であり，13歳以上の発展期においては，情緒力・想像力・論理的思考力・語彙力の総合的な発達を促進するために豊富な読書体験が重要であるとしている。3歳までのコミュニケーション重視期については読み聞かせなど本とのかかわりについての言及は見られない。また，学校における国語教育に関する節では，読書や図書館への言及はなく，家庭や社会における国語教育に関する節では，家庭内における｢読み聞かせ｣｢お話｣｢読書｣が国語力の育成に役立つことに言及されているのみであり，ここでも図書館への言及はない。それに対し，｢読書活動｣については学校教育についても家庭・社会における取組についても，読書だけではなく，図書館の果たす役割についても具体的に言及されており，学校図書館や公共図書館は子どもたちの読書活動を支える重要な拠点と位置づけられている。
この答申からみると，学校の教科としての国語科教育と読書活動はわずかに関係が示されているものの，どちらかといえば切り離して捉えられているといえるだろう。この答申の特徴は，｢文化審議会国語分科会国語教育等小委員会の意見のまとめ｣と｢文化審議会国語分科会読書活動等小委員会の意見のまとめ｣の違いに如実に現れており，それはすなわち現在の国語科教育における読書，さらに図書館の位置づけが非常に低いことを示しているとも理解できる。
｢文字・活字文化振興法｣では，文字･活字文化の恵沢を享受することができるために言語力の涵養が必要であり，そのために図書館などの環境整備を必要とする，としている。対象を子どもと大人に明確には分けていないものの，学校教育・学校図書館への具体的な言及があり，子どもも視野に入っていると捉えることができる。また，この法律では出版物の流通にも言及しており，環境整備として，施設としての図書館，資料としての出版物，人的資源としての司書・司書教諭に触れているといえる。この法律の制定を受けて，日本図書館協会は『豊かな文字・活字文化の享受と環境整備：図書館からの政策提言』を出している（日本図書館協会 2006）。この提言は，この法が環境整備としての図書館の必要性に触れているものの，具体的な内容についてほとんど触れていないことから，理念と施策の乖離を縮めることを求めており，2章の学校図書館の整備以外には子どもやその図書館利用・読書についてはほとんど触れていないものの，この提言が大人同様子どもを対象として含んでいることは明らかである。
上記以外には，｢文化芸術振興基本法｣2 の制定に関連して2002年には｢文化を大切にする社会の構築について～一人一人が心豊かに生きる社会を目指して｣という文化審議会答申が，2007年には｢文化芸術の振興に関する基本的な方針の見直しについて｣という文化審議会答申が出されている。前者の，第2章2節｢文化を大切にする心を育てる｣では，家庭教育において，あいさつや地域行事への参加と並んで｢文化の型を教える｣手段のひとつとして，読み聞かせが挙げられており，まったく違う質のものと一緒に並べられていることで，読み聞かせの位置づけはかなりあいまいなものとなっている。その他，図書館における子ども向けプログラムが文化体験活動の一環として，読書の指導法の工夫・改善が国語教育の一環として挙げられている。後者では，子どもの読書については，国語の正しい理解の促進のための一方法として挙げられているのみである。この答申の中間まとめでは，｢インターネットやゲーム機器の普及でバーチャルな（仮想現実の）世界に閉じこもりがちであることが子どもの健やかな育成を阻んでいるとの危惧も指摘されている。｣として，子どもたちが現代の情報メディアに接することをひとつの問題点として提示し，より体験的な文化芸術に子どもたちが接する機会を設ける必要があることを明記していることにも注目できるであろう。
これらの法律や答申などを概観してみると，子どもにとっての読書の位置づけはあいまいであり，それぞれの法律や答申によって微妙に違っている。「これからの時代に求められる国語力について」や「文字・活字文化振興法」では，活字文化の継承や国語力の向上を目的とする読書の重要性が示され，特に後者では，国語力の涵養の｢手段｣として読書が位置づけられていることに注目できる。しかし，文化芸術の振興を目的とした法律や答申においては，文化芸術の中で活字文化や読書はあまり大きな位置を占めていない。
５.２.３. 学校図書館整備に関する施策
近年の子どもの読書に関連する法や答申にそって，いくつかの具体的な施策がとられている。ここでは「新学校図書館図書整備5か年計画」を取り上げる。
政府は，｢子どもの読書活動に関する法律｣と「文字・活字文化振興法」の理念を実施するためのひとつの手段として，2007～2011年に「新学校図書館図書整備5か年計画」を実施することにした（文部科学省 2007b）。これは，1993年策定の学校図書館図書標準を達成した学校の割合が2005年3月時点で小学校37.8％，中学校32.4％の達成率であったことや，｢学校図書館図書整備5か年計画｣（2002～2006年）の地方財政措置では｢増加冊数分｣の総額約650億円しかなかったために，蔵書の廃棄や更新ができなかったことなどを理由に，実施されることになった。この計画では，（1）この5年間で学校図書館図書標準の達成を目指すこと，（2）5年間で約1,000億円を措置し，その6割を更新冊数分に当てることが挙げられている。この計画には，日本図書館協会が2006年10月に提示した｢豊かな文字・活字文化の享受と環境整備：図書館からの政策提言｣に盛り込まれた内容が反映されている（日本図書館協会 2006）。しかし，財政規模としては前回の｢学校図書館図書整備5か年計画｣より大きいものの，増加冊数分の予算は約400億円であり，前回の6割となっている。また，地方交付税として一般財源化されているため，この予算をどのように使うかは各自治体に任されているという問題点がある。この点については，新聞でも指摘されており（日本海新聞 2007，日本経済新聞 2007），また2003年度の段階でこの財政の課題が大きいことは，教育長協議会の報告（斎藤 2004）にも挙がっている。
この予算の変化は，学校図書館への財政支援について，現状の規模で十分であり，一般財源にすべきとの見解が，2005年7月に開催された中央教育審議会義務教育特別部会で地方六団体委員から出されたこととも，無関係ではないだろう。 このことに関し，地方六団体委員からは，学校図書の購入額は全国で年間162億円であり，「学校図書館図書整備5か年計画」による毎年約130億円の地方財政措置を上回っている，との意見が出された。これに対し，文部科学省からは，学校図書の購入に関する約130億円の地方財政措置は，いわゆる増加冊数分を整備するための経費であり，一方，学校図書の購入額の合計額である162億円は，その増加冊数分の経費と，図書の補充・更新のための図書購入費が含まれており，この2つの金額を比較するのは不適切であって，こうした要素を考慮すると増加冊数分については十分な予算措置がなされているとは言えないと，の説明がなされた。財源に関する考え方は，この審議会の結果出された中央審議会の答申｢新しい時代の義務教育を創造する｣では，一般財源化するよりも義務教育費国庫負担制度の方が確実に教育のための予算を確保できるとしながらも，図書購入費については明記されず，｢現在，地方の一般財源により措置されており，その措置実績が国の基準を下回っている，あるいは地域ごとに格差が生じている状況にある。今後，国と地方の協力により，その総額が確実に確保されるよう努める必要がある｣とのみ述べられている。
これ以外の具体的な活動として，独立行政法人国立青少年教育振興機構が中心となっておこなっている｢子どもゆめ基金｣や文部科学省の委託により開設されたウェブサイト｢子ども読書の情報館｣などがある。｢子どもゆめ基金｣は子どもの体験活動，子ども向け教材開発・普及活動助成と並んで子どもの読書活動を支援するプロジェクトであり，主に地域に根ざした民間活動による子どもの読書活動支援プログラムに助成金を支給するものである。｢子ども読書の情報館｣は，文部科学省「子ども読書応援プロジェクト」の事業の一環として，イベント情報を提供したり，子ども自身・保護者・図書館関係者・作家などの情報発信の場として活用されることを意図したサイトである。
５.２.４. 今後の課題
子どもの読書活動推進計画については，第二次計画が閣議決定されたばかりであるが，新たに多くの課題を抱えているといえるだろう。その中でも，次の2点が大きな課題であると考えられる。
第一に，読書の位置づけである。2001年の段階では，読書をすること，あるいは楽しむことに，まだその重点が置かれていたが，現在では，文化審議会の答申やPISAの調査結果などの影響で，国語力や読解力をあげるための手段としての読書が注目され始めているようである。子どもにとって，読書の意義とは何であるかをもう一度原点に戻って，検討していく必要があるだろう。
第二に，財源の確保である。法律や答申では読書の推進や支援が求められていても，財源の確保が不十分であれば実現には結びついていかない。学校図書館図書整備5か年計画がすでに示しているように，明確な財政的裏づけがなければ，すべての子どもたちが等しく，豊かな読書環境を享受するには至らない，ということになる。今後，厳しい自治体予算の中でどのように財源を確保していくか，また，地域格差をどのように縮めていくかについて，より具体的な施策が必要であるといえるだろう。（岩崎）
参考文献
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