3.6 米国における政府情報アクセスに関する動向 ~連邦政府刊行物寄託図書館制度を中心に~

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国立情報学研究所 情報社会相関研究系  古賀 崇(こが たかし)

はじめに

 米国においては、図書館と政府情報との間に強いつながりが構築されてきた。その中心となるのは連邦政府刊行物寄託図書館制度(Federal Depository Library Program: FDLP)である。これは、連邦議会傘下の機関である政府印刷局(Government Printing Office: GPO)が、行政府・司法府を含めた連邦政府全体の刊行物をとりまとめて印刷し、その刊行物を全米各地にある大学・公共・専門図書館等に無償で提供する、というしくみである。FDLPのもとで、図書館は政府情報アクセスの場として位置付けられてきたが、近年では電子政府(electronic government)構築の進展により、政府情報アクセスに関する図書館の役割に再考が迫られている。さらに、いわゆる2001年の「9.11」事件の後、政府情報アクセスをめぐる状況も変容したとの声が止まない。

 本稿においては、FDLPを中心に、アメリカにおける政府情報アクセスに関する動向をまとめてみたい。

(1) 連邦政府刊行物寄託図書館制度(FDLP)の概要

 FDLPは、19世紀初頭という建国初期に原型が確立し、1895年制定の「印刷法」という法律が現在の制度の大枠を形成した。この「印刷法」は現行の合衆国法規では第44編(Title 44, U.S. Code, Public Printing and Documents)に当たり、その第19章“Depository Library Program”(第1901条~第1916条)がFDLPに法的根拠を与えている。

 FDLPでの寄託対象となる「政府刊行物」は、第1901条により以下のように定義されている。「政府の経費負担により個々の資料(documents)として刊行されるか、または法律上の規定により刊行される、情報提供のための著作物(informational matter)」(第1901条)。ただし、事務用、作業用の資料で一般的関心の対象とならず、教育的価値もないと判断されるもの、また国家の安全のため秘密扱いとするもの、ならびに科学技術レポート類など、販売により利益を上げてコストを回収する目的で提供される刊行物は、寄託図書館への提供の対象から除外される(第1902条、第1903条)。

 政府刊行物を収集し利用に供する「寄託図書館」については、「地域寄託図書館(Regional Depository Library)」「選択寄託図書館(Selective Depository Library)」の2つのカテゴリーに分けられる。ほぼ州単位で設置される地域寄託図書館はGPOから頒布されるすべての刊行物を受け入れ永年保存する上、当該地域の寄託図書館業務の監督-具体的にはレファレンス・相互貸借の統括など-という責務も負う(第1912条)。一方、選択寄託図書館は受け入れる刊行物の選択が可能であるが、選択する刊行物については、GPOの中でFDLPを管轄する役職である政府刊行物監督官(Superintendent of Documents: SuDocs)にあらかじめ届け出る必要がある(第1904条)。また一定の年数を経た寄託資料の除籍も選択寄託図書館の側では可能だが、その際には地域寄託図書館からの許可を受けなければならない(第1911条、第1912条)。寄託図書館の総数は、2006年12月時点で1,263館である(うち地域寄託図書館は52館)。近年は、寄託図書館にならずとも電子上の政府情報にアクセスできること、また寄託図書館としてのサービスを遂行するに見合う人員や財源を確保できないといった理由で、寄託図書館の数は減少傾向にある(1)

 前述の通り、GPOの中ではSuDocsがFDLPを管轄するが、実務面から言えば、SuDocs傘下の「図書館サービス・コンテンツ管理部(Library Services and Content Management)」 が、政府刊行物の目録の作成、寄託資料の受領・発送などFDLP運営の諸業務を担当している。SuDocsが管轄する業務には、このほか、政府刊行物の販売、ならびに各国の国立図書館などに対する政府刊行物の国際交換が含まれる。なお、GPO長官(Public Printer)の諮問機関として、寄託図書館に参加する図書館員などから成る「寄託図書館協議会(Depository Library Council to the Public Printer)」があり、ここがFDLP の運営について助言・提言を行っている。

 2005会計年度(2004年10月1日から2005年9月30日まで)において、FDLPで扱われた政府刊行物の数は表1-1の通りである。ここには、寄託図書館に頒布された有形の刊行物の数、および後述する“GPO Access”でカバーされる電子上の刊行物のタイトル数を含む。

表1-1 2005会計年度にFDLPで扱われた政府刊行物の数

 

  タイトル数 頒布数
有形の刊行物(印刷物、CD-ROM、マイクロ、地図含む) 10,301 5,285,169
うち印刷物 7,714 (未公表)
GPO Access上の刊行物 18,834 -------------

出典:以下に記載のデータをもとに筆者が作成。

Distribution and other statistics. Administrative Notes: Newsletter of the Federal Repository Library Program. 2006, 27(1-2), p.17-18. http://www.access.gpo.gov/su_docs/fdlp/pubs/adnotes/ad01_021506.pdf, (accessed 2007-01-30).

(2) 国立公文書館・記録管理局(NARA)の活動

 ところで、GPO・FDLPと並んで、米国内で政府情報アクセスを担う重要な機関としては、国立公文書館・記録管理局(National Archives and Records Administration: NARA)が挙げられる。このNARAが扱うのは、立法・行政・司法の三権にわたる米国政府の「記録(records)」であるが、これは上述した合衆国法規第44編の第3301条において、次のように定義されている(以下の訳文は原文を若干簡略化した)。

 政府が作成した書籍、文書、地図、写真、機械可読資料、その他の記録資料(documentary materials)の中で、政府の組織、機能、政策、決定、手続、活動などの証拠として保存すべきもの。レファレンスや展示目的のための図書館ないし博物館での資料(material)、参照の便宜のためにのみ保存されている資料(documents)の余部、および刊行物や軽印刷資料(processed documents)のコレクションは記録には含まれない。

 上述したような、FDLPでの寄託対象となる「政府刊行物」と、ここでの「記録」に重複するものもあり得るが、「記録」としては「政府の組織、機能、政策、決定、手続、活動などの証拠」と見なされるものに重点が置かれる。実際には、刊行を前提としない政府内部の「記録資料」が、NARAが扱う「記録」の大部分を占めることになる。また、ここでの「記録」には、政府の現場で用いられる「現用記録」と、政府の現場では不要になった「非現用記録」の両方が含まれる。後者の「非現用記録」のうち、「証拠」としての重要性に鑑みて「評価選別」されたものが、国立公文書館の施設、あるいはNARAのウェブサイトで公開されるのである。

 なお、アメリカにおいて国立公文書館(National Archives)が設立されたのは比較的遅く、1934年のことである。その後、1949年に現用記録の管理に関する業務が加わり、1984年に現在のNARAという名称となった。1984年以前は、連邦政府の資産管理や調達業務を担当する「共通役務庁(General Services Administration:GSA)」の傘下にあったが、NARAとなってからは独立した政府機関という位置付けになっている(2)

 現在のNARAは、“Electronic Records Archives(ERA)”(3)という、電子記録の永続的保存を保障するためのしくみの構築に力を注いでいる。ERAはマークアップ言語であるXMLを電子記録に応用し、将来的なソフトウェア・ハードウェアの切り替えにも影響を受けないかたちでの記録保存を可能とするしくみとして構築されるものである。ERAは2007年より部分的な稼働を始め、2011年までに本格的な稼働に入る予定である。

(3) 政府情報の電子化と「電子的FDLP」

 FDLPはあくまで、紙ないしマイクロ媒体という有形の刊行物の存在を前提としたしくみをとってきた。つまり、GPOが「規模の経済」を生かして集中的に政府刊行物をとりまとめ、地理的に分散配置された寄託図書館で政府刊行物を重複して保有することによって政府情報アクセスを保障してきた。インターネットの普及は、「政府情報の電子化」、すなわち政府各機関がインターネット上で自由に情報発信を行うことを促したが、同時にFDLPの存在意義を大きく揺るがすこととなった。

 GPOにおいては、「電子的FDLP(Electronic FDLP)」として、上記のような環境においてもFDLP的しくみを維持しようとの試みを続けている。つまり、FDLPの担う役割の中で、「外部に発信された政府情報の永続的保存ならびに“永続的アクセス(permanent public access)”の保障」「発信された情報の把握と組織化」という要素は、電子的環境においても維持されるべきである、との立場から、これらの要素を反映したしくみの構築を進めている。

 「電子的FDLP」への動きを大きく促したのは、1993年制定の「GPO電子情報アクセス推進法(GPO Electronic Information Access Enhancement Act, P.L. 103-40. 合衆国法規第44編第41章に編入)」である。これに基づき、GPOは1994年6月に“GPO Access”(4)という統合的ウェブサイトを開設し、これを「電子的FDLP」の基盤と位置付けている。このサイトにおいて、連邦官報(Federal Register)、連邦議会議事録(Congressional Records)、連邦規則集(Code of Federal Regulations)など、主要な政府刊行物が電子上の全文データベースとなり、利用者に無料アクセスを提供している。現在ではGPO Access上に加えられる新規タイトル数が、寄託図書館に頒布される有形の刊行物のタイトル数を大きく上回っている(前掲の表1-1参照)。

 GPOはまた、「電子的FDLP」を拡充させるために、他機関との協力関係の構築(パートナーシップ)を推進している(5)。パートナーシップの類型としては、政府情報の保存と「永続的アクセス保障」を主眼とした“Content Partnerships”、FDLPのサービス改善を主眼とした“Service Partnerships”がある。それぞれの代表例としては、活動を停止した政府の機関や委員会のウェブサイトを保存し、組織化している“Cybercemetery”(ノース・テキサス大学図書館と共同)(6)、FDLPのコレクション管理に必要なデータの検索をウェブ上で可能にする“Documents Data Miner”(ウィチタ州立大学(カンザス州)と共同)(7)がある。

 さらに、GPOは、GPO Accessに含まれる電子上の「刊行物」の保存について、2003年8月にNARAと協定を結んだ(8)。ここでは、保存に関する法的責任はNARAが負う一方で、GPO Access上の「刊行物」に関する物理的な保有についてはGPOが維持し、またその「刊行物」の「永続的アクセス保障」についてはGPOが責任を負う、と定められた。最近では、GPOは「国家的コレクション(National Collection)」(9)という名のもとで、有形の刊行物と無形の「電子上の刊行物」を包括した政府情報のコレクションを維持・保存し「永続的アクセス」を保障するための計画を進めている。「国家的コレクション」計画では、外部の利用には供さず保存機能に特化した「ダーク・アーカイブズ」と、外部の利用のためのアクセスを提供する「ライト・アーカイブズ」を並行して構築する、といった構想が成されている。

 もっとも、こうした「電子的FDLP」の取り組みがどれだけ外部からの支持を得ているかについては疑わしい、と言うべきかもしれない。まず、「電子的FDLP」の基盤とされているGPO Accessについては、競合する上に利便性の高いサイトが数多くあり、存在感を十分発揮しているとは言い難い。具体的には、連邦政府および州政府のウェブ上の情報を集約したポータルサイト“USA.Gov”(共通役務庁)(10)や、連邦レベルでの法律・法案情報に特化したサイト“THOMAS”(議会図書館)(11)など、利用者にとって有益と思われる政府のポータルサイトは数多くある。加えて、民間の検索エンジン“Google”の中で政府情報検索に特化した“Google U.S. Government Search”(12)などとの競合もある。

 また、GPOの活動をめぐる政策面での支援も弱まっている。2001会計年度において上述のSuDocsに関連する予算が200万ドルも減額され、GPOは印刷物としての政府刊行物のFDLPへの提供を大幅に削減することを余儀なくされたこと、また連邦議会傘下の会計検査局(General Accounting Office)(13)が2001年3月に、GPOの機能を縮小し、それを政府各機関や議会図書館(Library of Congress: LC)に分散させる試案を提示したこと、などがその現われと言える。2001年3月には連邦政府の諮問機関である全国図書館情報学委員会(National Commission on Libraries and Information Science: NCLIS)が「公的情報の提供に関する包括的調査」の最終報告書において、GPOのように政府情報の提供・管理を集中的に行う機関の機能を、従来(有形の刊行物の時代)と同様に電子的環境で強化すべきだと提言したものの(14)、その後の政策形成にはほとんど反映されていない。その後、2002年12月に制定された「電子政府法」では、公共図書館が米国の「電子政府」にアクセスするための重要な場所のひとつとして位置付けられているものの、それを実現するための具体的手段については詳細な規定は設けられていない(15)

(4) 「9.11」後の政府情報アクセスの動向

 その一方、いわゆる「9.11」の同時多発テロ事件(2001年)、およびその後のブッシュ大統領の「テロとの戦い(war on terrorism)」宣言により、政府情報アクセスについては大きな影響が生じている(16)

 その大きな影響のひとつとしては、「テロリストに悪用される可能性」を理由に、一旦政府ウェブサイトに掲載された内容が削除される事態の増加が挙げられる。具体的には、環境省が提供していた化学物質による汚染の可能性がある地域の情報、エネルギー省による発電施設の詳細情報などが、削除の対象となっている。その一方、どのような情報が削除されたかを確認する明確な手立てがないことを問題視する意見が、図書館界や公益団体などから上がっている。また、米国内の水流に関する詳細を収録した、寄託図書館に頒布済みのCD-ROMについて、2001年10月にGPOが米国地質調査局(U.S. Geological Survey)の依頼に基づき寄託図書館に廃棄要請を出す、という事態も生じている。

 その他、図書館の利用記録を犯罪捜査の対象に含めた愛国者法(Patriot Act)が、“E-rate”(本誌第1章1.5.2を参照)など政府からの補助とひきかえに公共・学校図書館内のインターネット端末に「フィルターソフト」導入を義務づけた「子どもをインターネットから保護する法律(Children’s Internet Protection Act: CIPA)」などと相まって、図書館における「電子政府」へのアクセスを妨げている、との指摘がある(17)。こうした点に加え、情報公開法の運用(18)やNARAに所蔵された記録へのアクセス(19)も「テロとの戦い」宣言後は後退している、との指摘は絶えない。

おわりに:「図書館における政府情報アクセス」の意義とは

 FDLPについては、「有形の政府刊行物の管理」を前提としたしくみから抜け出せておらず、その運営体制の非効率性を批判する声もある。しかし、こうした問題とは別に、アメリカの図書館界では政府情報アクセスを自らの重要な任務のひとつと位置付けている。それを現すものに、アメリカ図書館協会の『図書館の権利宣言』に関連する文書がある。すなわち、この『権利宣言』の解説文の第2項「電子情報、サービス、ネットワークへのアクセス」の中には「図書館は電子の形態で提供される政府情報へのアクセスを提供する義務を持つ」という一文があり、この項目に関する「問答集」は「民主主義では、図書館は利用者にたいして、自治への参加に必要な情報を提供するという特別の義務がある」ゆえ、「電子形態でのみアクセスできるものへと急速に移行」している政府情報について、図書館は従来の冊子体のものと同様にアクセスを提供せねばならない、と解説している(20)

 2006年には、「全米の公共図書館におけるインターネットアクセスの現状」を継続的に調査してきたフロリダ州立大学の研究グループが、「電子政府上の情報・サービスへのアクセス」を理由に公共図書館でのインターネット端末を利用している人が一定数あること、さらに2005年夏のハリケーン「カトリーナ」による被災など、緊急時には連邦緊急管理庁(Federal Emergency Management Agency)への援助申請など「公共図書館における電子政府上の情報・サービスへのアクセス」の重要性が著しく増すこと、を明らかにしている(21)

 「電子政府」の名のもとに政府が情報やサービスをウェブ上で提供する事態が進むにつれ、図書館員として必要な技能、および図書館ならびに公文書館などの関連機関に求められる役割も、今後大きく変わってくるものと思われる。あわせて、政府がこうした「電子政府へのアクセス」にかかわる技能や役割をどう支援するか、また教育・研究の面から「政府情報」「電子政府」と図書館との関係をどう再定義するか、も問われることになるだろう。こうした論点を知るための手がかりとして、寄託図書館員によって運営されているブログ“Free Government Information”(22)を最後に紹介しておきたい。



(1) Griffin, Luke A; Aric G. Ahens. Easy access, early exit? The Internet and the FDLP. DttP: A Quarterly Journal of Government Information Practice and Perspective. 2004, 32(3) , p.38-41.

(2) U.S. National Archives and Records Administration. “The development of the U.S. archival profession and timeline for the National Archives”. http://www.archives.gov/about/history/milestones.html, (accessed 2007-01-30).

(3) U.S. National Archives and Records Administration. “Electronic Records Archives (ERA)”. http://www.archives.gov/era/, (accessed 2007-01-30).

(4) U.S. Government Printing Office. “GPO Access”. http://www.gpoaccess.gov/, (accessed 2007-01-30).

(5) U.S. Government Printing Office. “FDLP Partnerships”. http://www.access.gpo.gov/su_docs/fdlp/partners/, (accessed 2007-01-30).

(6) University of North Texas Libraries. “Cybercemetery”. http://govinfo.library.unt.edu/, (accessed 2007-01-30).

(7) Wichita State University. “Documents Data Miner”. http://govdoc.wichita.edu/ddm/, (accessed 2007-01-30).
なお,Documents Data Minerの詳細については以下を参照。
Myers, Nan. “Documents Data Miner: Creating a paradigm shift in government documents collection development and management”. Kumar, Suhasini L. ed. The Changing Face of Government Information: Providing Access in the Twenty-first Century. New York, Haworth Information Press, 2006, p.163-190.

(8) 協定の詳細は以下を参照。
Memorandum of Understanding (MOU) between the Government Printing Office and the National Archives and Records Administration. Aug. 12, 2003. http://www.gpoaccess.gov/about/naramemofinal.pdf, (accessed 2007-01-30).

(9) これは,2004年秋までは「最後の拠り所としてのコレクション(Collection of Last Resort)」と呼ばれていた。
筑木一郎. 最後の拠り所としての政府情報コレクション. カレントアウェアネス. 2005, (283), p.4-5. http://www.dap.ndl.go.jp/ca/modules/ca/item.php?itemid=980,(参照 2007-01-30).
村上浩介. 米国政府刊行物アーカイビングの進展. カレントアウェアネス. 2005, (285), p.15-18. http://www.dap.ndl.go.jp/ca/modules/ca/item.php?itemid=1001,(参照2007-01-30).

(10) Office of Citizen Services and Communications, U.S. General Services Administration. “USA.gov”. http://www.usa.gov/, (accessed 2007-01-30).
なお,このサイトは2000年9月に“FirstGov”として開設され,2007年1月より名称を変更した。

(11) U.S. Library of Congress. “Thomas”. http://thomas.loc.gov/, (accessed 2007-01-30).

(12) Google. “Google U.S. Government Search”. http://www.google.com/ig/usgov/, (accessed 2007-01-30).

(13) 2004年7月より名称を「政府説明責任局(Government Accountability Office)」に変更した。

(14) U.S. National Commission on Libraries and Information Science. “Comprehensive Assessment of Public Information Dissemination: June 2000‐March 2001”. http://www.nclis.gov/govt/assess/assess.html, (accessed 2007-01-30).

(15) Bertot, John Carlo. et al. Public access computing and Internet access in public libraries: The role of public libraries in e–government and emergency situations. First Monday. 2006, 11(9). http://www.firstmonday.org/issues/issue11_9/bertot/index.html, (accessed 2007-01-30).

(16) 「9.11」後の政府情報アクセスの問題点を概観した例として,以下を参照。
Martorella, Georgina. “Libraries in the aftermath of 9/11”. Kumar, Suhasini L.ed. The Changing Face of Government Information: Providing Access in the Twenty-first Century. New York, Haworth Information Press, 2006, p.109-137.

(17) Bertot, John Carlo. et al. Public access computing and Internet access in public libraries: The role of public libraries in e–government and emergency situations. First Monday. 2006, 11(9). http://www.firstmonday.org/issues/issue11_9/bertot/index.html, (accessed 2007-01-30).

(18) 「9.11」後の情報公開法の運用の実情については,例として以下を参照。
Repeta, Lawrence. 闇を撃つ:Secrecy and the Future of America. 石井邦尚訳. 東京, 日本評論社, 2006. 246p.
Gidiere, P. Stephen, III. The Federal Information Manual: How the Government Collects, Manages, and Discloses Information under FOIA and Other Statutes. Chicago, American Bar Association, 2006, 446p.

(19) NARAにおける記録へのアクセスをめぐる問題については,例として以下を参照。小谷允志. 政府秘密情報の公開をめぐって:米国国立公文書館の活動. 行政&ADP. 2006, 42(10), p.76-77.
Cox, Richard J. The National Archives reclassification scandal. Records & Information Management Report. 2006, 22(9), p.1-13.

(20) Office for Intellectual Freedom, American Library Association ed. 図書館の原則:図書館における知的自由マニュアル. 第6版, 川崎良孝ほか訳. 東京, 日本図書館協会, 2003, p.84, p.93.
なお,この原書としては第7版が2005年に刊行されており,解説文の引用部分については変更はない。
Office for Intellectual Freedom, American Library Association ed. Intellectual Freedom Manual. 7th ed, Chicago, ALA, 2005, p.87.
また,「問答集」は第7版では省略され,ウェブ上でのみ閲覧可能だが,これについても引用部分に変更はない。以下を参照。
American Library Association. “Questions and answers: Access to electronic information, services, and networks: An interpretation of the Library Bill of Rights”. http://www.ala.org/ala/oif/statementspols/statementsif/interpretations/qandaaccess.pdf, (accessed 2007-01-30).

(21) Bertot, John Carlo. et al. Public access computing and Internet access in public libraries: The role of public libraries in e–government and emergency situations. First Monday. 2006, 11(9). http://www.firstmonday.org/issues/issue11_9/bertot/index.html, (accessed 2007-01-30).

(22) Jacobs, Jim A. et al. “Free Government Information”. http://freegovinfo.info/, (accessed 2007-01-30).

Ref:

古賀崇. アメリカ連邦政府刊行物寄託図書館制度の電子化への過程とその背景. 日本図書館情報学会誌. 2001, 46(3), p.111-127.

古賀崇. 米国連邦政府の電子情報政策:情報アクセスをめぐる議論と“September 11th”の影響. カレントアウェアネス. 2002, (273), p.13-15. http://www.dap.ndl.go.jp/ca/modules/ca/item.php?itemid=904, (参照2007-01-30).

古賀崇. アメリカ連邦政府におけるウェブ上での情報提供のしくみ:日本への示唆も含めて. 行政&ADP. 2004, 40(11), p.13-19.

平野美惠子. 米国の電子政府法. 外国の立法. 2003, (217), p.1-74. http://www.ndl.go.jp/jp/data/publication/legis/217/21701.pdf, (参照2007-01-30).

Carlin. John W. “NARAとともに:わが戦略計画と成果”. 小谷允志, 古賀崇訳. 入門・アーカイブズの世界:記憶と記録を未来に. 記録管理学会, 日本アーカイブズ学会共編. 東京, 日外アソシエーツ, 2006, p.65-80.

Hernon, Peter. et al. United States Government Information: Policies and Sources. Westport, Libraries Unlimited, 2002, 450p.

Kumar, Suhasini L. ed. The Changing Face of Government Information: Providing Access in the Twenty-first Century. New York, Haworth Information Press, 2006, 290p.

“U.S. Government Printing Office”. http://www.gpo.gov/, (accessed 2007-01-30).

U.S. Government Printing Office. “FDLP Desktop”. http://www.access.gpo.gov/su_docs/fdlp/index.html, (accessed 2007-01-30).

“U.S. National Archives and Records Administration”. http://www.archives.gov/, (accessed 2007-01-30).